[5] 2013年10月28日，最高人民法院颁布《最高人民法院关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》，这一部被誉为司法改革一号文件的《若干意见》再一次聚焦司法公开改革，并认识到司法公开改革离不开司法公开方式的不断拓展，强调：充分发挥现代信息技术的作用。

在法学研究中，原则的概念至少有两种理解方式，它们经常被混淆在一起。前引[14]，The OWinger 书，第 11 页。

注释： [1] Vgl. Claus-Wilhelm Canaris，Systemdenken und Systembegriff in der Jurisprudenz，2. Aufl. ，Berlin: Duncker ＆ Humblot，1982，S. 13. [2]在康德看来，体系就是同一种理念之下多样化认知的统一性（Immanuel Kant，Kritik der reinen Vemunft，2.Aufl.，Riga: HartknochVerlg，1787，S. 860）。当然，这并不否认法律创设同样需要存在创设法律的机关，但什么机关在什么条件下有权进行法律创设本身也是由法律体系自身来确定的。[19]如果说动态规则反映了法的整个创设过程，那么静态规则就是将创设其他规则的规则与被创设的规则区分开来，对后者作孤立的观察。在议会法治国的阶层构造中，层级越往下自由裁量权也就越小，预留的余地就越窄。从逻辑的角度看，从强制推导出法律体系之外延的做法是错将必要条件当成了充分条件。

这项工作往往由司法实例引发，而由法学进行加工和提炼。[1]所谓客观的体系即是从实在法本身出发对法律体系的界定，于此，法律体系被认为是由立法者创设的一套客观存在、具有一致性和统一性的法律现象之整体。当时，城市管理职能分散在更多的不同部门，执法队伍多得泛滥，执法有利可图时重复处罚现象普遍，无利可图时又出现推诿现象。

法律在执行过程中会经历与社会的磨合过程，它发生在执法机构与社会的接触面上。一些房子根本没有装修，仅仅搭起一个架子，农民说：根本没人敢住，别说地震了，打个喷嚏都能塌掉。二是县区内的条块关系，主要是城管局与乡镇(街道办)的关系。社区空间中的违建执法，尤其需要社区内部力量的合作。

(二)违建执法事务的特性 从事务的特性看，违建执法也是困难重重。执法者趋利论有助于理解违建执法的困境。

制定法律与执行法律的并不是同一类机构、同一批人，甚至在执法中，发布执行号令与实际执行的也不是同一类机构、同一批人。现实中，当事人自行拆除的情形少之又少，城管要么罚钱了事，要么强制拆除。临时工更容易在执法过程中成为肇事者，这有两个原因。以上几种解释在特定案例或实践中有一定解释力，但也存在不足之处，难以从总体上解释城镇规划区的违建执法困境。

④参见马俊驹、王彦：《解决小产权房问题的理论突破和法律路径》，《法学评论》2004年第2期，第82页以下。例如，在湖北某区，城管局成立之初曾与城乡规划局联合发布过一个关于制止违法建设的通告，规定未经规划许可的违法建设，由多部门联合执法，但实际上，规划局从未参与过违建执法。有的地方甚至将城管局执法中队建到乡镇政府内部，与乡镇综治办合署工作。(50)参见前引(38)，王波书，第81页以下。

可以说，城管局缺乏动力进行日常的违建执法，其内部也缺乏敦促一线执法人员努力执法的绩效考评管理制度。虽然违建执法主要由城管局负责，但需要其它部门协力配合，这就可能有职能交叉和职责不清的问题。

(49)有时，执法人员在冲突中为了控制现场而采取强制行为，稍有不慎也可能伤及执法对象或围观群众。社区自治组织的干部对一线执法人员进入社区空间可以提供很大的帮助，尤其在城郊村。

由于被监督的工作很难量化，制度化的监督和问责，常常要么导致监督成本居高不下，要么导致监督根本无法实施。一般来说，县区级规模适度，既能进行自主的战略规划，又能与民众保持密切接触和沟通，在控制法律、政策变形方面有一定优势。但专项治理具有间歇性，疾风骤雨的执法运动过后，执法力度往往会弱化，高压状态被解除，违建便重新出现，从而陷入违法建设—执法不力—专项治理的怪圈。为了克服孤岛现象，特别是促进乡镇(街道办)与城管局之间的条块合作，很多地方建立了违建执法的协调工作机制。斯考切波指出，国家能力是与国家自主性同等重要的概念。决策可能是中央制定的，但一线的执行人员不一定与中央共享同样的价值观和目标。

但城管执法依然受到条块关系结构的极大制约。(37)见张雪霖：《街头行政中的选择性执法研究——以豫中南市郊的治违执法实践为例》，华中科技大学2014年硕士论文，第3页。

笔者调研的几个县市，在协调工作机制建立初期，乡镇(街道办)巡查违建行为的积极性较高，对城管违建执法的支持力度很大，一旦进入日常工作状态，乡镇对违建执法投入的人力物力明显减少。从威胁、拉扯，再发展到暴力攻击，整个过程时间往往很短。

(30)它往往以县市区政府的名义建立，办公室设在城管局，具体负责组织、协调、考核控制和查处违法建设工作。在案情研判后，可能需要将案件移送给其它政府部门处理。

城管执法中主要涉及两类无隶属关系的部门和关系：一是县区内同级的条条关系，即城管局与县区其它部门的关系。国家能力视角关注国家对社会的形塑，因此需要考察国家与社会的互动关系。一些新建住宅小区居民也改造房屋、擅自扩大建筑面积，利用屋顶、露台搭建书房、健身房、花房、观景房等。由于目前临时工肇事现象频发，他们也受到越来越严格的管束。

社区具有自治倾向和传统，国家权力没有一插到底，执法机构无法完全支配社区空间的运作，需要在其中寻找权力渗透的机遇，采用权力运用的策略。虽然执法者趋利论和嵌入式执法论难以完整解释违建执法困境，但仍有相当的解释力，构成本文进一步研究的基础。

村干部往往能提前知晓城镇规划和相关政策信息，通过违法建设而在征地拆迁时谋取巨额利益的动力很强，其违建行为有着巨大示范效应，成为一般村民效仿的对象。第三，执法人员与执法对象的较量。

(13)不过，这些学者并未深入研究国家能力问题。城管执法队员赶到现场，要求户主出示《建筑规划许可证》，并讲明相关法规。

不同执法机构之间、执法机构与其它机构之间，越不能有效合作，国家能力就越弱，贯彻法律意图的能力就越差，执行后法律失真就会越严重。在任务高、强度大的环境下，协调工作机制可以实现充分动员，效率高、灵活性强，容易形成合力，但是其中涉及的利益主体多，合作形成模式后会长期减少某些机构的利益，这些机构就可能消极抵制。(18)提取能力指国家从社会中取得人力、物力和财力的能力，渗透能力指意识形态和国家机构进入社会的能力，规制能力指国家制定规则调节社会关系的能力，分配能力则指国家以特定方式配置或运用资源的能力。(22)因此，可以从国家能力角度去理解、解释执法困境。

而且，执法对象和围观群众常常将对社会的不满情绪投射到执法个案中，从而情绪性地抵制执法。②张维迎：《法律与社会规范》，载吴敬琏主编：《比较》第11辑，中信出版社2004年版，第163页。

从执法的结构和过程看，国家能力在执法领域的不足表现在各个层面。这些措施起到了一定作用，但没有完全化解违建执法困境。

就本文讨论的违建执法而言，消除违建行为、强化依法执法，是完善社会治理、推进依法治国的当然内涵，也应成为国家治理体系和治理能力现代化的当然结果和表征，因此需要在执法领域强化国家能力或国家治理能力。他们在访谈时说：没有什么具体的绩效考核，我们的工作其实也没法考核。